La noción de Estado de derecho se corresponde con el modelo histórico-formal del liberalismo constitucional, en el cual pueden vislumbrarse, de forma atenuada, aspectos materiales vinculados a la formulación del Estado de bienestar.
Es ampliamente reconocido, como lo describe Ernst Wolfgang Böckenförde en su recopilación Estudios sobre el Estado de Derecho y la Democracia, que “el Estado, igual que las otras asociaciones humanas, ha de situarse, en cuanto Estado de derecho, precisamente en el derecho, no por encima del derecho... todas las competencias estatales existen y se ejercen sobre la base de la Constitución”.
La Constitución Política de Panamá, en su artículo 55, contempla la figura jurídica del “estado de urgencia”, que puede ser declarado en caso de guerra exterior o de perturbación interna que amenace la paz y el orden público. Esta declaración faculta al Órgano Ejecutivo a suspender temporalmente los artículos 21, 23, 26, 27, 29, 37, 38 y 47, que consagran derechos y garantías fundamentales como la libertad individual, la inviolabilidad del domicilio, el libre tránsito, la inviolabilidad de la correspondencia, la libertad de expresión y reunión, y la propiedad privada. Dicha facultad extrema corresponde al Órgano Ejecutivo, mediante la adopción de un decreto acordado por el Consejo de Gabinete, conforme a lo establecido en el numeral 5 del artículo 200 de la misma Constitución, bajo la responsabilidad colectiva de todos sus miembros.
Esta facultad —importante y grave— es reconocida en el derecho comparado bajo distintas denominaciones, como estado de emergencia, de alarma, de excepción o de sitio. Se la considera un instrumento legítimo para la protección del orden público y la paz ante amenazas graves, como conflictos armados o crisis internas severas.
En tales situaciones extraordinarias se requieren medidas que implican limitaciones a derechos humanos, como el derecho al libre tránsito o el derecho de reunión.
Una pregunta pertinente, ante una situación de emergencia o urgencia que exige una respuesta adecuada por parte del Estado —bajo el paradigma del Estado de derecho—, sería si resulta justificado considerar ciertas situaciones como amenazas reales y serias para la paz y el orden público.
Este escenario plantea un conflicto entre derechos. Por un lado, está la obligación del Estado de garantizar la seguridad ciudadana y el orden público; por otro, el deber de salvaguardar los derechos individuales, civiles y políticos, que pueden ser suspendidos conforme a lo dispuesto por la Constitución y por las normas internacionales de derechos humanos.
Daniel O’Donnell, reconocido especialista regional en la materia, plantea una clasificación de los derechos humanos en dos categorías: aquellos que pueden ser suspendidos temporalmente, siempre que se cumplan los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad, temporalidad y no discriminación; y los derechos no suspendibles, conforme a los artículos 4.2 y 27.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respectivamente. Además, el sistema interamericano extiende la no suspendibilidad a las garantías judiciales necesarias para proteger efectivamente los derechos mencionados (artículo 27.2), e incorpora el principio de publicidad de las medidas de suspensión (artículos 4.1 y 4.2 del Pacto Internacional y 27.3 de la Convención Americana).
La posibilidad de declarar un estado de emergencia, desde la perspectiva del derecho internacional, es válida siempre que se cumpla con los estándares establecidos por los sistemas universal y regional de protección de derechos humanos. Panamá forma parte de ambos, y está sujeta al artículo 27 de la Convención Americana y al artículo 4 del Pacto Internacional.
En este contexto, no debe olvidarse la relevancia del diseño constitucional del artículo 55 de la Constitución panameña, que establece que el estado de urgencia puede ser declarado por el Órgano Ejecutivo, en todo el territorio nacional o solo en parte de este, de manera temporal. Si la suspensión de derechos fundamentales se prolonga por más de diez días, corresponde al Órgano Legislativo revocar o prorrogar la medida, según la subsistencia de las causas que motivaron su adopción.
Este marco constitucional y convencional, que articula el artículo 55 de la Constitución panameña con los artículos 27 de la Convención Americana y 4 del Pacto Internacional, conforme al artículo 17 de la propia Constitución, debe considerarse como un umbral mínimo —no excluyente— de garantías para la protección de los derechos fundamentales y la dignidad humana.
Desde esta perspectiva, dichas disposiciones configuran las cláusulas de cierre del Estado democrático de derecho, cuya finalidad es limitar y controlar el poder estatal en el ejercicio de sus facultades excepcionales.
Esto no implica que se deban restringir las funciones del Órgano Judicial en la salvaguarda de la Constitución. Por el contrario, uno de los derechos que no pueden ser suspendidos es el derecho a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, garantías esenciales tanto del orden constitucional como del sistema democrático de gobierno en su conjunto.
El autor es abogado y docente universitario.
