Panamá siempre ha dado golpes por encima de su peso. Un país de poco más de cuatro millones de personas controla una vía fluvial que maneja el 5% del comercio mundial y el 40 por ciento del tráfico de contenedores hacia Estados Unidos entre costas. Pero las ventajas geográficas pueden convertirse rápidamente en responsabilidades geopolíticas, y en el Panamá del presidente José Raúl Mulino, esto ha sido más evidente que nunca durante su primer año en el cargo.
Lo que está surgiendo desde la Ciudad de Panamá no es simplemente otra política exterior de estado pequeño—es algo más sistemático. Llámelo la Doctrina Mulino: la idea de que la autonomía estratégica en una era de competencia entre grandes potencias requiere gestión activa, no esperanza pasiva.
La recalibración estratégica
Cuando Mulino asumió el cargo en 2024, heredó una situación estratégica compleja. Sus predecesores se habían adherido a la Iniciativa del Cinturón y la Ruta de Seda de China sin un debate público extenso, aprobaron concesiones portuarias opacas a empresas con sede en Hong Kong, pero de propiedad china, y dejaron la posición estratégica del país poco clara justo cuando las tensiones entre Estados Unidos y China se intensificaban. Luego el presidente Trump comenzó a hablar sobre “recuperar” el canal.
La respuesta convencional para el presidente Mulino habría sido retórica desafiante—el tipo que funciona bien a nivel nacional y no cuesta nada por adelantado. En cambio, Mulino hizo algo más calculado e interesante. Comenzó a recalibrar sistemáticamente las relaciones de Panamá sin abandonar completamente a nadie.
La retirada de la Iniciativa del Cinturón y la Ruta de Seda (BRI) llegó primero, anunciada después de la visita del Secretario de Estado Marco Rubio en febrero de 2025. Los críticos la llamaron capitulación. Pero esta evaluación pierde de vista el cálculo estratégico más profundo. La administración de Mulino había estado evaluando la retirada del BRI como una opción política antes de la visita de Rubio en febrero. Aún más revelador, este no fue el primer movimiento estratégico de Mulino hacia Estados Unidos.
En su primer día en el cargo—el 1 de julio de 2024—firmó un memorándum de repatriación migratoria con la administración Biden, comprometiéndose a reprimir la migración a través del Tapón del Darién con apoyo financiero estadounidense. Esto fue meses antes de la victoria electoral de Trump, demostrando que la recalibración estratégica de Mulino no se trataba de apaciguar a un presidente estadounidense en particular, sino de posicionar a Panamá para una cooperación productiva con Estados Unidos independientemente de quién ocupara la Casa Blanca.
La sustancia de lo que Panamá sacrificó con la retirada del BRI revela el cálculo estratégico: un memorándum de entendimiento vago que había generado más titulares que infraestructura. “No sé cuál era la intención de quienes firmaron este acuerdo con China. ¿Qué le ha traído a Panamá todos estos años?”, preguntó Mulino de manera punzante en una conferencia de prensa en febrero. A cambio, Panamá profundizó su cooperación de seguridad con Estados Unidos mientras mantenía relaciones comerciales con China donde tenían sentido económico.
Poniendo a prueba la paciencia estratégica
La prueba real llegó con el memorándum de cooperación de seguridad firmado con el Pentágono en abril de 2025. El acuerdo fue modesto—esencialmente formalizando mecanismos de consulta que habían existido informalmente durante décadas. No hay bases, no hay despliegues de tropas, nada que alterara fundamentalmente la postura de defensa de Panamá.
Sin embargo, las protestas fueron significativas. Miles de panameños salieron a las calles denunciando la “militarización” estadounidense. Muchas figuras de la oposición que anteriormente habían supervisado acuerdos de infraestructura china se reposicionaron como defensores de la soberanía, representando un cambio notable en el posicionamiento político.
La lógica estratégica subyacente al memorándum de seguridad, sin embargo, abordaba una preocupación diferente: El memorándum no se trataba de invitar al dominio estadounidense. Se trataba de crear amortiguadores institucionales contra la coerción futura desde cualquier dirección. Los estados pequeños no preservan la independencia negándose a involucrarse con las grandes potencias—la pierden al involucrarse descuidadamente.
La política del reposicionamiento estratégico
La oposición al enfoque de Mulino refleja patrones más amplios en la política panameña. Muchos críticos representan lo que podría denominarse huérfanos estratégicos—políticos cuyas apuestas anteriores por proyectos políticos no produjeron los resultados esperados. Algunos habían abrazado promesas de inversión china que entregaron menos de lo anunciado. Otros habían asumido que la primera presidencia de Trump era una aberración que no regresaría.
Estas figuras políticas ahora se encuentran atrapadas entre sus decisiones pasadas y sus realidades políticas presentes, intentando rebautizarse como puristas de la soberanía. Esto representa un patrón familiar en la política panameña: Cuando las estrategias de política exterior que ellos apoyaron en su momento no logran entregar resultados, los actores políticos a menudo se envuelven en retórica nacionalista y acusan a los sucesores de comprometer los intereses nacionales.
El desafío es que la soberanía no es un eslogan—es una práctica. Y la práctica efectiva requiere tomar decisiones difíciles sobre qué relaciones priorizar y cómo manejar las presiones competitivas.
Más allá de las opciones binarias
Lo que hace estratégicamente significativo el enfoque de Mulino es su rechazo del pensamiento binario que domina las discusiones sobre la competencia Estados Unidos-China. Panamá no está “eligiendo bandos” en una lucha geopolítica grandiosa. Está haciendo algo más sofisticado: involucrándose selectivamente con diferentes potencias en diferentes temas mientras mantiene sus asociaciones estratégicas centrales.
Esto no es neutralidad en el sentido suizo—Panamá es demasiado importante y demasiado vulnerable para ese tipo de desapego. Se parece más a lo que Singapur ha practicado durante décadas: evaluación clara de intereses combinada con gestión cuidadosa de relaciones.
La auditoría portuaria china actualmente en curso ejemplifica este enfoque. En lugar de confrontación dramática o aceptación pasiva, Panamá está sometiendo estos arreglos a escrutinio legal y financiero. Si cumplen con los estándares panameños, continúan. Si no, se renegocian o terminan. Esto representa trabajo técnico y metódico—exactamente el tipo que requiere la diplomacia efectiva.
Comunicación y estrategia
Donde el gobierno de Mulino ha encontrado dificultades es en explicar su estrategia al público. La controversia del memorándum de seguridad podría haberse evitado con mejor consulta previa y mensajes más claros sobre lo que el acuerdo implicaba y no implicaba.
Esto importa porque la política exterior exitosa en una democracia requiere cierto grado de comprensión y apoyo público. El equipo de Mulino a menudo opera como si la política sólida debiera hablar por sí misma. Pero en una era de redes sociales y polarización política, incluso la política bien elaborada requiere comunicación efectiva.
La capacidad de la oposición para enmarcar la cooperación de seguridad rutinaria como “militarización” estadounidense tuvo éxito precisamente porque el gobierno no había expuesto su caso primero. En política, como en la planificación estratégica, el mensaje tardío generalmente significa pérdida del control narrativo.
Un modelo de cobertura estratégica
Alejándose de controversias específicas, emerge un patrón. Panamá está intentando posicionarse como lo que los académicos de relaciones internacionales llaman una “cobertura estratégica”—manteniendo múltiples relaciones para evitar la dependencia de cualquier socio único.
Este enfoque tiene precedentes. La Austria de la Guerra Fría logró mantenerse neutral mientras permanecía económicamente integrada con Occidente. El Singapur moderno mantiene lazos de seguridad cercanos con Estados Unidos mientras conduce negocios sustanciales con China. Lo que estos casos comparten es sofisticación institucional y paciencia estratégica.
El desafío de Panamá es que tiene menos margen de error que Austria o Singapur. Y China es una potencia revisionista global real con participación real en el sistema internacional. El canal hace que el país sea demasiado importante para ignorar y demasiado valioso para dejarlo indefenso—incluso si esa defensa surge solo del pensamiento geopolítico. Cada gran potencia mantiene opiniones fuertes sobre quién debería controlar lo que sucede allí.
Doctrina en desarrollo
La Doctrina Mulino aún está evolucionando, pero sus elementos centrales se están volviendo claros: compromiso selectivo en lugar de alineación general, cobertura institucional en lugar de confrontación dramática, y paciencia estratégica en lugar de nacionalismo reactivo.
Este enfoque no satisfará a todas las partes interesadas. Los políticos de oposición continuarán exigiendo demostraciones más teatrales de independencia. Algunos en Washington querrán demostraciones más claras de lealtad. Beijing seguirá sondeando en busca de aberturas para restaurar su influencia.
Pero para un estado pequeño navegando la competencia de grandes potencias, el enfoque de Mulino ofrece algo valioso: un modelo para mantener la autonomía a través de la gestión activa en lugar de la resistencia pasiva.
Si tiene éxito dependerá en parte de factores externos—qué tan pacientes resulten ser las grandes potencias con la cobertura de Panamá, cómo evolucione la política regional, cómo se desarrolle la economía global. Pero también dependerá del propio Panamá: si su clase política puede resistir la tentación de tratar la política exterior como un accesorio de campaña, y si su público puede aceptar que la soberanía a veces requiere compromisos incómodos.
Las apuestas se extienden más allá de Panamá. Si la Doctrina Mulino funciona—si un estado pequeño puede navegar exitosamente la competencia de grandes potencias a través de la selectividad estratégica en lugar de opciones binarias—podría ofrecer lecciones para otros países que enfrentan presiones similares.
Eso haría del experimento actual de Panamá más que solo otro episodio en la política ístmica. Lo convertiría en un caso de prueba para la soberanía en el siglo veintiuno.
El autor es ex vicecanciller de Panamá y asociado senior del Centro de Estudios Estratégicos Internacionales en Washington DC (CSIS)
