En el Memorando de Entendimiento (MoU) suscrito el pasado 9 de abril entre el secretario de Defensa de los Estados Unidos, Peter B. Hegseth, y el ministro de Seguridad Pública de Panamá, Frank Ábrego, se menciona en tres párrafos distintos un “canje de notas del 2022” que fundamenta aspectos sumamente relevantes del controvertido acuerdo.
En la página 4 del memorando, en los párrafos 14 y 15, se alude así a este canje de notas diplomáticas:
“14. El personal de los EE. UU. consultará con el Ministerio de Seguridad Pública acerca de las áreas apropiadas fuera de las ubicaciones autorizadas en lo relativo a la presencia de armas, incluyendo consideraciones de seguridad pública, sujeto al intercambio de notas del 2022”.
“15. […] Los participantes reconocen además que todas las reclamaciones relativas a la construcción y utilización de proyectos por el personal de los EE. UU., o en nombre de este personal en virtud del presente memorando, se sujetan al canje de notas del 2022”.
Más adelante, en el párrafo 20, el canje de notas hace su última aparición bajo otra denominación:
“20. Ninguna disposición del presente memorando pretende contravenir las obligaciones jurídicas existentes de los participantes o de sus gobiernos, incluidas las relativas al Tratado concerniente a la neutralidad permanente del Canal y funcionamiento del Canal de Panamá. Asimismo, los participantes reconocen que el acuerdo de 2022 se aplica a las actividades realizadas en virtud del presente memorando”.
El canje de notas
Según el Diccionario panhispánico del español jurídico, el canje de notas diplomáticas es un “tratado constituido por un intercambio de notas diplomáticas, cuyo contenido resulta de la conjunción de todas ellas y constituye la expresión del consentimiento”. Durante la administración del presidente Laurentino Cortizo (2019-2024), se suscribió un canje de notas diplomáticas entre el 15 y el 20 de septiembre de 2022. En ese momento, la ministra de Relaciones Exteriores de Panamá era Janaina Tewaney y el encargado de negocios de la embajada de los Estados Unidos era Stewart Tuttle.
Los firmantes del canje de notas fueron funcionarios de mandos medios de ambos gobiernos. Las iniciales del representante de la embajada estadounidense eran TGW, mientras que por Panamá firmó un funcionario de la Dirección General de Asuntos Jurídicos Internacionales y Tratados, cuya rúbrica resulta indescifrable.
Mediante la Nota Verbal n.º 423 del 15 de septiembre de 2022, la embajada de los Estados Unidos propuso un acuerdo de doce párrafos que reconocería una condición de inmunidad a los miembros de sus fuerzas armadas, así como a los contratistas bajo su control. Este acuerdo representa lo que en inglés se denomina Status of Forces Agreement (SOFA), o acuerdo sobre el estatus de las fuerzas. Era un claro indicio de la intención del gobierno estadounidense de restablecer algún grado de presencia militar en Panamá.
En el tercer párrafo de la propuesta estadounidense se retrocedía 66 años en la relación bilateral, para restablecer privilegios migratorios, de circulación vehicular e incluso el derecho a portar uniforme militar y armas, aspectos ya superados por los tratados Torrijos-Carter:
“Al personal de Estados Unidos se le permitirá la entrada y salida de la República de Panamá con documento de identificación de los Estados Unidos y órdenes de viaje individuales o colectivas, de conformidad con el Acuerdo Recíproco sobre Visas Gratis para No Inmigrantes, celebrado mediante canje de notas en Panamá, el 27 de marzo y el 22 y 25 de mayo de 1956, modificado mediante canje de notas el 29 de mayo y el 30 de septiembre de 1957, y el 14 y 17 de junio de 1971, con la salvedad de que el Gobierno de la República de Panamá le exonerará de todo requisito de tarjetas de turismo o restricciones o controles asociados a la entrada o la salida y los costos conexos. Las autoridades panameñas aceptarán como válidas las licencias o los permisos de conducir expedidos por las autoridades competentes de los Estados Unidos, o sus subdivisiones, al personal de los Estados Unidos para la conducción de vehículos, y dicho personal está autorizado para vestir el uniforme del Gobierno de los Estados Unidos de América y para portar equipo autorizado, incluidas las armas, cuando así lo exijan sus funciones oficiales”. (El destacado es del autor).
En el párrafo 6 del documento se manifiesta la intención de restablecer la gratuidad de la mayor cantidad posible de servicios brindados a navíos y aeronaves militares estadounidenses que utilicen instalaciones en Panamá. Aunque se exceptúa expresamente el Canal, la filosofía del párrafo apunta claramente a la gratuidad general de los servicios prestados por el Estado panameño:
“Con el fin de apoyar al personal de los Estados Unidos en relación con su misión en Panamá, los vehículos, embarcaciones y aeronaves propiedad del Gobierno de los Estados Unidos u operados por su personal o en su nombre no estarán sujetos al pago de cuotas de aterrizaje o portuarias; cargos de pilotaje, navegación o sobrevuelo; cargos por atracar y estacionar en rampa; o cargos por lanchaje o puerto mientras se encuentren en Panamá, excepto los cargos relacionados con el tránsito normal por el Canal de Panamá acordados anteriormente; no obstante, el Gobierno de los Estados Unidos pagará cargos razonables por servicios solicitados y recibidos”.
En el párrafo 11 se introduce la fórmula de “arreglos específicos adicionales” entre el Departamento de Defensa y el Ministerio de Seguridad Pública. El memorando de entendimiento del 9 de abril es, precisamente, un ejemplo de ese tipo de arreglo:
“Las autoridades competentes de los dos gobiernos podrán concertar arreglos específicos adicionales que sean necesarios. Las autoridades competentes para estos arreglos son el Departamento de Defensa de los EE. UU., por parte de Estados Unidos, y el Ministerio de Seguridad Pública por la República de Panamá, o sus representantes designados”.
En el párrafo final de la propuesta de la embajada estadounidense se establece que, de ser aceptado por Panamá, el acuerdo tendría una duración inicial de un año, renovable automáticamente por hasta cinco años. La terminación del acuerdo podría darse por cualquiera de las partes con una notificación escrita seis meses antes del vencimiento del período. Mediante la nota NV-AJ/DT-MIRE-2022-074247, fechada el 20 de septiembre de 2022, la Cancillería panameña aceptó la propuesta estadounidense y trazó la hoja de ruta que conduciría al memorando de entendimiento del 9 de abril de 2025.
