Nuevamente, la controversia sobre los cargos públicos ocupados por los diputados suplentes en la Asamblea Nacional se posiciona en la opinión pública como un tema recurrente, afectado por manipulaciones de partes interesadas. El diputado suplente es un resabio constitucional que genera un conflicto entre la legalidad y las prácticas políticas panameñas.
La interpretación constitucional
El tercer párrafo del artículo 224 del Reglamento Interno del Régimen Orgánico de la Asamblea Nacional decía:
“Los Diputados o Diputadas Suplentes devengarán una dieta y los emolumentos que serán determinados por la Directiva de la Asamblea Nacional, que no serán inferiores a los de la vigencia fiscal anterior”.
Con base en esa norma, la Asamblea Nacional pagaba un salario a los diputados suplentes incluso cuando no reemplazaban al principal. Cuando efectivamente lo hacían, se les asignaba una remuneración equivalente a la del principal por el tiempo que lo sustituían.
Ese tercer párrafo del artículo 224 fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia (CSJ) mediante un fallo del 10 de mayo de 2017. En la página 15 de esta decisión, se establece el concepto medular del fallo:
“Puede afirmarse, entonces, que los Suplentes de Diputados tienen derecho a los emolumentos que les son reconocidos a los Diputados, cuando reemplacen a éstos en las faltas antes mencionadas”.
Las restricciones
En la página 10 del fallo de inconstitucionalidad, la CSJ estableció un criterio fundamental sobre el estatus jurídico de los suplentes:
“...el artículo tachado de inconstitucional vulnera parcialmente el artículo 157 de la Carta Fundamental, dado que, como bien lo puntualiza la norma, el Suplente de Diputado constitucional ejerce funciones públicas únicamente cuando ocupa el cargo de su titular, por motivo de su ausencia, según lo establece la ley”.
Esta es la primera restricción impuesta a los suplentes: son servidores públicos “interinos” y solo ejercen funciones si el principal está ausente. Sin embargo, esta no es la única limitación que impone el ordenamiento jurídico.
El fallo aclara el alcance de la norma constitucional con respecto a los suplentes, incluyendo un señalamiento de la propia Corte Suprema en la página 13:
“Por tanto, debe quedar claro que mientras el Suplente no ocupe la curul como Diputado, no desempeña funciones públicas y no puede mantener beligerancia en las sesiones, ni mucho menos en otras actividades legislativas. Esto significa claramente que el suplente no puede ser funcionario de la Asamblea Nacional”.
Más allá del fallo de inconstitucionalidad, la propia Constitución panameña limita la capacidad de los suplentes para laborar en el Estado, aplicando la misma regla que rige para los diputados principales. El artículo 156 de la Constitución establece:
“ARTÍCULO 156. Los Diputados principales y suplentes, cuando estos últimos estén ejerciendo el cargo, no podrán aceptar ningún empleo público remunerado. Si lo hicieren, se producirá la vacante absoluta del cargo de Diputado principal o suplente, según sea el caso. Se exceptúan los nombramientos de Ministro, Viceministro, Director General o Gerente de entidades autónomas o semiautónomas y Agentes Diplomáticos, cuya aceptación solo produce vacante transitoria por el tiempo en que se desempeñe el cargo. El ejercicio de los cargos de maestro o profesor en centros de educación oficial o particular es compatible con la calidad de Diputado”.
Este marco jurídico define el rol del suplente y su posibilidad de laborar en el Estado, limitándolo a los casos en que el principal esté ausente o a las excepciones contempladas en el artículo 156. Este esquema responde a un diseño constitucional que refleja una etapa superada de la política electoral panameña, en la que las coaliciones partidarias pactaban la repartición de cargos, incluyendo las suplencias como parte de su oferta electoral.
El suplente de diputado, tal y como quedó establecido en el marco constitucional panameño, es una figura electoral cuyo ejercicio de la función pública es ocasional. Su existencia es un vestigio de una época en la que el cargo era reservado para gamonales, terratenientes e inversionistas electorales, desempeñado de manera esencialmente honoraria.
La complicidad
El 23 de mayo de 2017, apenas 10 días después de emitir su fallo de inconstitucionalidad, la Corte Suprema devolvió a la Asamblea Nacional una denuncia penal contra 29 diputados suplentes acusados en ese momento de recibir doble salario. La CSJ se inhibió de impartir justicia en un caso de posible peculado e infracción de los deberes de los servidores públicos.
Este es el punto clave de la controversia sobre los emolumentos de los suplentes: la impunidad que los poderes públicos otorgan a los diputados permite que la Constitución, las leyes y los propios fallos de la Corte Suprema terminen siendo letra muerta.
