Con el rechazo, el pasado 27 de abril, del proyecto de ley que crea en Panamá la jurisdicción de extinción de dominio de bienes ilícitos, surge una nueva oportunidad de replantear esta figura para hacerla más viable y fortalecer sus mecanismos.
El modelo que fue derrotado en la Asamblea Nacional incluía la creación de un tribunal con tres magistrados, un fiscal especializado y un proceso administrativo-patrimonial para aquellos bienes muebles o inmuebles, títulos, valores financieros o cualesquiera derechos o dominio sobre una propiedad cuyo origen no pudiese ser justificado. Esos bienes serían confiscados por el Estado sin necesidad de una condena penal previa, que atribuyera culpabilidad a una persona natural o responsabilidad a una persona jurídica.
Aunque la extinción de dominio de bienes ilícitos existe en la mayoría de las democracias occidentales, no siempre son idénticas en su funcionamiento. El uso de mecanismos administrativos, judiciales o híbridos en las distintas jurisdicciones demuestra que no hay una sola fórmula.
Uno de los elementos de mayor perturbación para la clase política fue el catálogo de delitos o conductas ilícitas que debían estar detrás de los bienes objeto de la extinción de dominio. El uso de la herramienta del catálogo de delitos empantanó innecesariamente el debate y provocó una reacción visceral de políticos y sus allegados, que bien podrían ser futuros procesados en la jurisdicción de la extinción de dominio.
Un nuevo comienzo
Diseñar la jurisdicción de extinción de dominio a la panameña requiere el reconocimiento de que la fórmula que será aplicada en el país debe estar afincada en la institucionalidad ya existente. Este diseño debe partir de la realidad de que Panamá tiene un Estado débil, fácil de coaccionar por intereses creados y con un alto grado de fragilidad en el servicio público.
Así, este diagnóstico excluiría una solución administrativa de la extinción de dominio, es decir, un cuerpo institucional bajo la autoridad directa del Órgano Ejecutivo. Ante tal realidad, hay tres opciones para la extinción de dominio en Panamá: la jurisdicción civil, la penal y la tributaria.
La jurisdicción civil
El Código Judicial vigente que organiza el funcionamiento de la jurisdicción civil es sumamente engorroso, burocrático y está cargado de recursos dilatorios. El uso de la jurisdicción civil para atender los casos de la extinción de dominio requiere de mucha transparencia, velocidad y capacidad analítica fortalecida en los juzgadores y en el personal judicial.
Los cambios adoptados por la actual Corte Suprema de Justicia en la jurisdicción civil ha mejorado la transparencia y la eficacia de los procesos civiles. La digitalización del proceso civil panameño empieza a tener un impacto importante sobre la capacidad del sistema judicial para detectar manzanas podridas y hacerles auditorías y, por otra parte, el propio Órgano Judicial tendría conocimiento en tiempo real de los cuellos de botella que castigan a la justicia panameña.
En la Asamblea Nacional hay un proyecto de Código Procesal Civil que aumentaría significativamente la eficiencia y velocidad de los procesos judiciales y le inyectaría a la jurisdicción civil una gran dosis de garantías procesales y tutela de los derechos humanos.
Esta solución tiene sus limitaciones. Por un lado, el proyecto de ley de Código Procesal Civil marcha a paso de tortuga en el Legislativo, sin que exista claridad de la fecha probable para su discusión. El mismo proyecto de ley en su versión original establece un periodo de cuatro años para su entrada en vigencia. Es decir, si la extinción de dominio se incluye en el Código Procesal Civil y suponiendo que dicho código fuera aprobado este año, la confiscación de bienes ilícitos tendría que esperar hasta el 2027.
La jurisdicción penal
La implementación gradual y escalonada del sistema penal acusatorio (SPA) en la jurisdicción penal durante la última década ha permitido el desarrollo de una cultura garantista en los estrados judiciales de la justicia penal. Agregar al SPA la extinción de dominio no implica mayor complejidad.
En el presente, en la jurisdicción penal actúan el Ministerio Público, el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, los defensores públicos y particulares, denunciantes, querellantes, testigos y víctimas que, junto a jueces de garantías, tribunales de juicio, jueces de cumplimiento y la Oficina Judicial, conforman un ecosistema que haría viable desarrollar procesos de extinción de dominio.
El elemento faltante para el funcionamiento de la opción penal para la extinción de dominio de bienes ilícitos es la creación de un tipo penal, es decir, un delito que englobe todas las actividades ilícitas como fundamento del delito. Este delito se podría denominar “incremento patrimonial injustificado”.
El delito básicamente consiste en tener la propiedad o dominio de bienes de cualquier naturaleza cuyo origen no pueda ser justificado y que no esté castigado por otro delito. La prueba fundamental en este delito tendrá que generarse a partir de una declaración jurada de bienes como parte de la exigencia del delito.
De esta forma, por ejemplo, toda persona que tenga 100 mil dólares o más en bienes a su nombre o bajo su dominio deberá hacer una declaración jurada en la que declara todos sus bienes de importancia y explica su origen: “herencia”, “préstamo bancario”, “Ingresos propios por trabajo o negocios” u otro como “loterías, casinos, donaciones matrimoniales”, etc. El depositario de estas declaraciones sería la Unidad de Análisis Financiero (UAF).
La declaración no causa por sí misma el pago de impuesto o tributo, sino que sirve como una suerte de línea base contra la cual las autoridades pueden inferir los indicios de un origen ilícito. Al tratarse de un delito, el proceso se ventilaría exactamente igual que cualquier otro ante el SPA y las personas procesadas recibirían toda la defensa legal necesaria de forma gratuita por los defensores de oficio.
La gran ventaja de esta modalidad es que permitiría tanto el acuerdo de colaboración como el acuerdo de pena. Quizá la barrera más relevante consiste en la designación de más personal en el Ministerio Público, el Órgano Judicial, investigadores especializados y la UAF.
La vía tributaria
En la ciudad de Chicago, durante la década de 1930 se dio lugar a una enorme batalla por el control del contrabando del alcohol y otros negocios ilícitos. El gran capo del crimen organizado era un migrante italiano conocido popularmente como Al Capone. Las autoridades que le combatieron no pudieron probarle ninguno de los graves delitos que se le atribuían, por el enorme temor que existía entre testigos potenciales o víctimas sobrevivientes. La justicia federal de Estados Unidos lo juzgó y condenó por evasión fiscal, ya que el capo no podía justificar el origen lícito de sus bienes y, por lo tanto, no los declaró al fisco.
Todavía está fresco en la memoria de los panameños el recuerdo de los abusos cometidos con la Dirección General de Ingresos (DGI) y la empresa concesionaria Cobranzas del Istmo, S.A. Esta vivencia debe servir de alerta para los pasos a seguir en materia institucional.
La DGI no puede ser vulnerable al vaivén político, a los caprichos de un autócrata o a los favores al mejor postor de un gobierno dominado por sus donantes. La investigación, determinación, cobro, auditoría y sanción de los tributos del Estado debe ser un proceso sumamente técnico e imparcial. La autoridad tributaria debe funcionar como un reloj suizo, sin miramientos con amigos ni ensañamientos con críticos o adversarios del gobierno de turno.
El sitio más natural para la extinción de dominio es el sistema tributario. En principio, esta institución ya tiene la capacidad para auditar y contrastar miles de declaraciones de rentas, someterlas a verificaciones y actuar ante infracciones detectadas. Por supuesto que la DGI es apenas un escalón hacia el modelo óptimo de institucionalidad, porque ya existe en ese despacho una cultura de gestión tributaria y una capacidad para cruzar datos que es fundamental.
Además, el sistema tributario ya tiene jueces y tribunales. Faltaría por supuesto adicionar fiscales, auditores, investigadores y un mecanismo que le exija a todos los residentes en este país hacer una declaración jurada de bienes, incluyendo derechos o propiedades bajo dominio, que sería actualizada solo si hay un cambio relevante.
Para dar este salto, se necesitaría articular una nueva autoridad tributaria independiente, eficiente y transparente, cuyas decisiones fueran precisas y correctas. Si la extinción de dominio consigue la transformación de la DGI y logra combatir el enriquecimiento de quienes se han aprovechado de conductas delictivas, el resultado sería un mejor Estado de derecho y una economía sana, libre de las distorsiones provocadas por el poder de los bienes ilícitos.
