En Panamá, los grandes contratos públicos rara vez se ejecutan tal como fueron firmados. Las adendas, concebidas como un mecanismo técnico para enfrentar imprevistos legítimos, se han convertido en uno de los temas más incómodos del debate sobre contratación pública. La normativa ha sido reformada más de una vez, siempre con la intención declarada de poner límites. Pero la práctica le gana a la ley: lo que se estila es crear proyectos paralelos y llamarlos adendas, por lo que el candado legal pierde su fuerza antes de que nadie lo intente abrir.
La paradoja es difícil de ignorar: un pequeño empresario debe competir en una licitación de B/.150,000.00 cumpliendo cada requisito al milímetro, mientras que en otro contrato público se aprueba, sin mayor drama, una adenda de millones que supera con creces el monto original. No es un accidente del sistema, es su lógica: rigidez para los pequeños, flexibilidad para los grandes.
Antes existía un mecanismo más honesto: la entidad pública fijaba su precio de referencia en sobre cerrado, y las empresas debían presentar su propuesta dentro de un rango de 10% hacia arriba o hacia abajo sobre ese valor. Ese margen no era arbitrario —estaba diseñado para proteger los intereses del Estado, evitando tanto las ofertas infladas como las propuestas artificialmente bajas que luego requerían ajustes. Hoy ese mecanismo desapareció. La entidad pública revela abiertamente su precio de referencia; el contratista que se ajusta a él gana la licitación y, si después el presupuesto no alcanza, se recurre a una adenda. Es un sistema que facilita la ampliación de costos sin llamarla por lo que es.
A este esquema se suma la figura de la fianza de cumplimiento, que en teoría garantiza que las obras se concluyan. Si una empresa pequeña no puede terminar porque necesita una addenda que no le aprueban, probablemente se retire y la aseguradora asume la responsabilidad contratando a otra empresa. Pero con las grandes empresas el mecanismo se invierte: a ellas sí se les aprueban las addendas, la aseguradora nunca entra en juego y la obra continúa con costos inflados. Las reglas, otra vez, se aplican con fuerza a los que menos poder tienen.
El límite del 25% suena a disciplina fiscal; en la práctica es un número simbólico. Cuando el porcentaje se vuelve insostenible, la solución es simple: se formula un proyecto paralelo, se le asigna otro nombre y se le llama addenda. Lo que debía ser un ajuste puntual se convierte en un recurso político para expandir presupuestos sin que nadie tenga que explicar nada con claridad.
En ese esquema, el Consejo de Gabinete cumple un papel central. Tiene la facultad de aprobar excepciones y, en la práctica, funciona como árbitro político en decisiones que deberían ser estrictamente técnicas. La transparencia formal existe: las adendas deben publicarse en PanamaCompra. Pero la ciudadanía rara vez accede a esos documentos, y menos aún los entiende. La Contraloría General de la República, encargada de refrendar las modificaciones, tampoco escapa a las críticas; con frecuencia valida decisiones que ya están tomadas de antemano.
Mientras un contratista mediano debe justificar hasta el último centavo en una licitación de B/.150,000.00, una obra pública grande puede duplicar su costo inicial mediante adendas que nadie explica con claridad. Esa paradoja no es solo un problema técnico, es una brecha en la confianza ciudadana.
Las adendas son necesarias. Ningún contrato puede prever todos los imprevistos. Pero cuando se convierten en la regla y no en la excepción, el sistema pierde credibilidad. El límite del 25% es un candado legal, pero la llave la tiene el Consejo de Gabinete.
Y entonces la pregunta se vuelve inevitable: ¿seguimos hablando de ajustes técnicos o de un mecanismo que perpetúa la discrecionalidad política disfrazada de gestión pública? El ciudadano común, el que observa cómo las obras se encarecen y se retrasan sin que nadie rinda cuentas, ya tiene su propia respuesta. La pregunta es si alguien en el poder está dispuesto a escucharla.
El autor es consultor ambiental.
